《彩票管理條例》7月1日起施行

　　中國投資咨詢網訊 2009年5月4日，溫家寶總理簽署第554號國務院令，公布《彩票管理條例》（以下簡稱《條例》），將于2009年7月1日起施行。《條例》的頒布施行，實現了我國彩票立法的歷史性跨越，標志著我國彩票事業發展步入了有法可依、規范管理的新階段。這是我國彩票事業發展上的一件大事，是加強彩票管理、規范彩票市場發展的重要舉措，是維護彩票參與者合法權益、提升國家彩票公信力的重要保障，對新時期我國彩票事業發展具有重要的現實意義。各級財政部門要深刻認識國家發行彩票的重要意義，不斷增強貫徹落實《條例》的使命感和責任感，建立健全彩票監管體制機制，促進彩票事業持續穩定健康發展。

　　一、貫徹落實《條例》，必須深刻認識國家發行彩票的重要意義

　　我國發行彩票始于二十世紀八十年代，至今已有22年的歷史。1987年，黨中央、國務院批準民政部發行福利彩票（當時稱社會福利有獎募捐獎券）；1994年，國務院批準原國家體委（現國家體育總局）發行體育彩票。1987年至2008年，全國累計發行彩票5748億元。其中，發行福利彩票3364億元，發行體育彩票2384億元。我國彩票事業22年的發展歷程，從一個側面見證了我國改革開放的偉大歷史進程，實踐了解放思想、與時俱進、開拓創新的重大戰略思想。《條例》是我國1987年發行彩票以來第一部全面、系統規范彩票管理的專門性行政法規，既是我國彩票事業22年發展經驗和成功做法制度化的重要成果，也是當前及今后一段時期我國彩票事業發展的法律保障。貫徹落實《條例》，必須深刻認識國家發行彩票的重要意義。

　　（一）國家發行彩票是籌措社會公益事業發展資金的重要來源。彩票發行收入扣除支付中獎者的獎金和發行成本后，剩余部分為彩票公益金，專項用于支持社會公益事業發展，是廣大彩票購買者對社會公益事業的自愿無償捐贈。與稅收、收費、捐贈等相比，發行彩票是政府可以控制、成本相對較低的籌資方式，彩票強大的社會集資功能被譽為“微笑納稅”或“無痛稅收”。1987年至2008年，我國通過發行彩票累計籌集彩票公益金1898億元。隨著彩票發行規模的不斷擴大和彩票公益金的逐步增加，彩票公益金的使用領域已從最初的民政福利和體育事業，逐步擴大到了青少年學生校外教育、教育助學、北京奧運會、城鄉醫療救助、紅十字、殘疾人、文化、扶貧、法律援助等社會公益事業，以及汶川地震災后恢復重建和補充全國社會保障基金。不僅有力地支持了我國社會福利、體育等社會公益事業的健康發展，而且初步形成了彩票事業與社會公益事業協調發展、良性互動的機制。22年的實踐充分證明，國家發行彩票是籌集資金促進社會公益事業發展不可或缺的重要來源，是發展社會公益事業的重要資金支撐。

　　（二）國家發行彩票是保持經濟社會協調發展的積極力量。首先，國家發行彩票對保持經濟社會協調發展作出了一定貢獻。購買彩票是人們的一種消費行為，隨著我國福利彩票、體育彩票兩大發行銷售體系的基本建立，彩票市場不斷發展，國家發行彩票不僅對增加消費需求起著直接貢獻作用，而且相應帶動了信息技術、金融、新聞出版、印刷、制造、廣告等相關產業的發展。同時，由于發行彩票具有技術更新快、能源資源消耗少、基本沒有環境污染的特點，也有利于促進技術創新、產業結構調整和發展方式轉變。其次，國家發行彩票對有效緩解我國就業壓力發揮了一定作用。截至2008年底，全國彩票銷售終端機數量已超過21萬臺，每臺終端機平均可解決2人就業，加上即開型彩票的銷售網點，以及全國各級彩票機構工作人員，全國有超過50萬人直接從事彩票發行銷售工作。其中，有一部分銷售網點的工作崗位向低收入群體、殘疾人員提供。再次，彩票公益金用于補充全國社會保障基金和支持社會公益事業，實現了社會收入再分配，起到了“穩壓器”和“減震閥”的作用，為維護社會公平和穩定作出了重要貢獻。另外，國家發行彩票也是增加稅收的一種有效途徑， 2008年，全國各級彩票機構代扣代繳中獎者個人所得稅30多億元。22年的實踐充分證明，國家發行彩票取得了顯著的經濟效益和社會效益，是保持經濟社會協調發展的積極力量。

　　（三）國家發行彩票是豐富人民群眾文化娛樂生活的有效渠道。彩票活動源于游戲，游戲的本質是一種出于人的心理需要而產生的娛樂活動。作為游戲的延伸，彩票把博弈、競爭、娛樂、趣味等影響人們心理需求的各種因素結合在一起，增加了游戲的特殊魅力，滿足了參與者各種個性的心理需要。彩票游戲進入門檻低，參與容易，具有廣泛的群眾基礎和社會基礎，且游戲結果完全由游戲隨機性決定，不由任何人為力量控制，正是這種人人參與的公平性和人人有份的游戲機制，成為人們參與彩票活動的主要動因。多年來，各級彩票機構通過不斷豐富彩票游戲品種，改善彩票銷售場所購買環境和服務，打造公益品牌形象和健康的彩票文化，不僅為人們提供了多元化的文化娛樂活動渠道，而且為人們提供了奉獻愛心、支持社會公益事業發展的平臺。既有利于改善人們文化娛樂休閑的質量，也有利于引導和培養人們熱心公益事業的習慣。22年的實踐充分證明，國家發行彩票對滿足人民群眾日益增長的文化娛樂需求發揮了積極作用，培養了人們奉獻愛心、投身公益的心理和習慣，是豐富人民群眾文化娛樂生活的有效渠道。

　　（四）國家發行彩票是維護社會穩定增進社會和諧的重要手段。一方面，彩票屬于低風險的文化娛樂活動，購買彩票可以使人們在若有若無之間懷著中獎的期待，消解心理上的落差感和緊張感，將不利于社會穩定的個性心理引向有序、合法的渠道，使其轉化為公共資源，有著維持社會整體心理穩定 的積極意義。另一方面，在人類社會發展進程中，非法賭博是長期存在的一種普遍現象，嚴重危害社會穩定和社會和諧。雖然世界各國和地區都積極采取措施嚴厲打擊非法賭博活動，但打擊過后往往容易死灰復燃。我國發行彩票以來，特別是近年來彩票品種的不斷豐富和發行方式的不斷更新，已逐步將一些非法賭博活動參與者引導至國家合法彩票中來。22年的實踐充分證明，國家發行彩票對遏制非法賭博活動的蔓延和泛濫發揮了積極作用，有效促進了社會文明進步，是維護社會穩定增進社會和諧的重要手段。

　　二、貫徹落實《條例》，必須切實增強財政部門的使命感和責任感

　　自2000年財政部門全面接管彩票工作以來，在財政部門與民政、體育部門及其彩票機構的共同努力下，我國彩票市場平穩較快發展，銷售規模不斷邁上新臺階，彩票的社會認同度得到提高，彩票公益金促進社會公益事業發展成效明顯。一是加強了彩票管理制度建設。在彩票發行與銷售、彩票資金和彩票機構財務，以及市場安全和風險控制等方面，制定了一系列管理制度，初步確立了彩票市場運行秩序，統一了彩票資金及彩票機構財務管理核算辦法，形成了抵御和規避市場風險的機制。二是促進了彩票市場發展。通過完善彩票管理政策，支持彩票機構游戲創新和技術進步，彩票銷售成本總體上從占彩票銷售收入的20%下降至15%以下，2000－2008年全國銷售彩票5247.59億元，占1987年發行彩票以來的91%，是財政部門接管前的10.5倍，已建立起覆蓋全國的電腦彩票銷售系統，形成了全國聯網、區域聯合、地區特色，以及樂透型、數字型、競猜型、即開型共同發展的市場格局。三是支持了社會公益事業發展。為形成彩票市場發展與彩票公益金籌集良性互動機制，經國務院批準，先后兩次調整了彩票公益金分配政策，將彩票公益金納入了基金預算管理，彩票公益金使用領域拓展到青少年學生校外教育、教育助學、北京奧運會、城鄉醫療救助、紅十字、殘疾人、文化、扶貧、法律援助等社會公益事業，以及汶川地震災后恢復重建和補充全國社會保障基金。四是維護了彩票市場正常秩序。強化彩票市場監管，嚴格審批彩票游戲規則和彩票機構財務，對全國彩票機構發行銷售和財務管理情況進行了專項檢查，嚴肅查處檢查中發現的違規行為，穩妥處理“西安寶馬案”等惡性案件和安全管理事件，聯合公安等部門開展專項行動打擊非法彩票活動，配合最高人民法院等部門出臺非法發行銷售彩票的司法解釋，維護彩票市場正常秩序。

　　財政部門接管彩票監管工作九年多來，雖然取得了積極成效，但隨著彩票市場的快速發展，特別是與《條例》提出的要求相比較，財政部門的彩票監管工作還存在一定差距，主要表現在：一是彩票市場監管的意識還不夠強。在彩票監管工作中，還不同程度地存在“重分配輕管理”、“重資金輕市場”的現象，對彩票市場發展形勢的分析研究不夠，適應和把握彩票市場發展規律的認識有待提高。二是彩票市場監管的能力還不夠強。監管人員配備不夠，監管方式比較粗放，導致彩票監管工作大都為事后監管，還未有效做到事前、事中、事后的全過程監管；監管工作缺乏相關專業人員，專業化程度較低，監管手段相對匱乏，使得監管存在一些技術性困難。三是彩票市場監管的部門協作還不夠順暢。部門協作機制尚未建立健全，財政部門的服務意識以及與民政、體育等部門的協調溝通還有待增強，均衡協調兩家彩票機構的業務工作需要加強。

　　《條例》對彩票管理體制作出了規定，明確了財政部門作為彩票監管部門的職責，這是各級財政部門的光榮使命和歷史重任。各級財政部門一定要增強責任感和使命感，切實履行好彩票監管職責，確保彩票事業健康發展。當前及今后一段時期，各級財政部門一定要按照《條例》規定，進一步改進彩票監管工作。一是高度重視彩票監管工作。要從深入學習實踐科學發展觀、構建社會主義和諧社會、支持社會公益事業發展的高度，從提升彩票公信力、維護政府信譽、關心和解決民生問題的角度，充分認識財政部門在我國彩票事業發展中的重要地位和作用，把彩票監管工作列入各級財政部門的重要議事日程，切實抓好、抓實。在彩票監管工作中，不僅要加強彩票資金財務管理，更要繼續強化彩票市場監管，進一步完善彩票監管機制，形成市場監管、資金管理、財務管理三位一體的彩票監管體系。要在客觀總結我國彩票事業發展經驗的基礎上，加強彩票市場分析研究，及時研究制定符合我國國情和彩票市場發展規律的政策措施，確保彩票市場穩定健康發展。二是進一步提高彩票監管能力和水平。要從彩票監管職責是財政工作重要組成部分的角度出發，及時充實財政部門的彩票監管人員，省級財政部門至少要配備1位彩票監管專職人員，彩票銷售規模較大、監管任務較重的省份應結合本地實際適當增加監管人員，切實增強監管力量。要充分利用現代科技平臺，完善財政部門的監管手段，切實解決財政部門監管技術性障礙。要在符合國家相關規定的前提下，通過適當渠道充分利用各種專業特別是計算機技術和財會等力量，不斷提升財政部門的彩票監管專業技術能力。三是切實加強部門協調配合。要研究建立彩票管理工作會商機制和彩票市場形勢分析會議制度，財政部門要定期或不定期地主動加強與民政、體育部門和彩票機構的溝通協商，加強彩票管理工作協調與合作，確保彩票管理工作統一、協調、有效，齊心協力共同促進彩票事業健康發展。要切實增強服務意識，寓服務于監管之中，密切跟蹤分析彩票市場發展形勢，及時研究制定并完善促進彩票市場平穩健康發展的政策措施，積極支持解決彩票機構在彩票發行銷售中面臨的新問題和具體困難，推動我國福利彩票、體育彩票均衡協調發展。要聯合民政、體育部門和彩票機構積極配合公安機關和工商行政管理機關，研究建立打擊非法彩票工作長效機制，按照疏堵結合、綜合治理的原則，有針對性地開展專項打擊行動，為彩票市場健康發展創造良好的外部環境。

　　三、貫徹落實《條例》，必須建立健全彩票監管體制機制

　　建立健全彩票監管體制機制是確保彩票事業穩定健康發展的制度基礎。財政部門在監管實踐中，結合我國國情、借鑒國際經驗，形成了一些成功做法，初步建立起了彩票監管體制機制框架。《條例》將財政部門彩票監管工作的成功經驗和做法進行了規范化和法制化規定，并對新時期財政部門的彩票監管工作提出了更高的要求。為了切實貫徹落實《條例》，各級財政部門要從加強彩票管理制度建設、強化彩票市場監管、規范彩票資金財務管理等方面入手，著力建立健全彩票監管體制機制，促進彩票事業穩定健康發展。

　　（一）加強彩票管理制度建設。一是會同民政、體育等有關部門，盡快研究制定《彩票管理條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》），細化和落實《條例》的各項規定和要求，確保《條例》順利貫徹實施。二是根據《條例》和《實施細則》的規定，對彩票發行與銷售管理、彩票機構財務會計管理以及彩票公益金管理等制度進行修訂完善，確保新舊制度的及時平穩過渡。三是認真清理現行彩票管理制度和政策，對與《條例》、《實施細則》和相關管理制度規定不符的，要盡快予以廢止，確保新的彩票管理制度統一實施、落實到位。通過加強彩票管理制度建設，逐步形成以《條例》為核心、《實施細則》為紐帶、相關管理辦法為基礎的彩票管理法規制度體系，為促進彩票事業健康發展提供制度保障。

　　（二）強化彩票市場監管。一是根據國家有關標準化的法律法規和規章制度，盡快研究制定彩票設備和技術服務的標準，完善采購彩票設備和技術服務的標準、程序和機制，規范彩票機構的采購活動和行為，保障彩票發行銷售活動的高效安全和平穩進行。二是完善彩票游戲申報審核制度，建立“專家評審、專業檢測、聽證會和行政決策”相結合的彩票游戲審查機制，合理規劃彩票市場和彩票品種結構，切實防范彩票市場風險，確保彩票市場的安全運營和均衡協調發展。三是加快研究建立彩票發行、銷售和資金管理信息系統，及時掌握彩票發行銷售情況和資金流動情況，提高應對彩票市場變化的能力。四是加大彩票市場監管力度，完善彩票發行銷售的定期報告制度和監督檢查機制，嚴肅查處違反《條例》的行為，保護彩票參與者的合法權益，切實維護彩票市場正常秩序。通過強化彩票市場監管，逐步建立事前、事中、事后全過程監管，以及日常監管和技術監管相結合的監管機制，為進一步加強彩票管理、規范彩票市場發展奠定基礎。

　　（三）規范彩票資金財務管理。一是完善彩票公益金預算編制工作，研究建立彩票公益金項目支出預算事前評審機制和績效考評機制，加強彩票公益金項目預算執行和監督，逐步形成有機銜接、科學規范、完整的彩票公益金預算管理和監督體系，提高彩票公益金的使用效益，為促進社會公益事業健康發展創造良好條件。二是加強彩票公益金公告工作，完善彩票公益金籌集、分配、使用、管理的公告制度，督促項目使用單位及時向社會公告彩票公益金項目使用情況和使用效益，提高彩票公益金籌集、分配、使用、管理透明度，增強國家發行彩票的公信力。三是完善彩票機構業務費收入收繳管理制度，研究編制既符合事業單位財務管理制度，同時又體現彩票發行銷售市場性、專業性特點的彩票機構業務費收支預算，細化彩票機構業務支出范圍和標準，規范彩票機構財務活動，努力節約開支，降低發行成本。通過規范彩票資金財務管理，逐步建立公平公正、規范透明的彩票資金財務管理體系，為增強彩票安全性和籌集能力、積極支持社會公益事業健康發展創造條件。

　　當前，我國正處在全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的關鍵時期，彩票事業的發展既有良好的機遇，也有嚴峻的挑戰，把握好機遇與應對好挑戰，關鍵環節之一是財政部門彩票監管工作要抓好、抓實。各級財政部門要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入學習實踐科學發展觀，按照推進財政科學化、精細化管理的要求，認真貫徹、全面落實《條例》的各項規定，切實履行彩票監管職責，堅持依法行政、依法理財、依法監管，確保彩票市場安全運行和健康發展，為促進新時期我國彩票事業和社會公益事業協調可持續發展作出新的更大的貢獻。